La France a-t-elle perdu sa souveraineté budgétaire ?

Alors que la France a jusque dans la soirée du mercredi 15 octobre pour envoyer à la Commission européenne son projet de budget 2015, qui prévoit un nouveau dérapage du déficit public en dehors des règles européennes, le gouvernement s'emploie à minimiser le bras de fer à l'œuvre avec Bruxelles et ses conséquences.

Le ministre du budget, Michel Sapin, a ainsi assuré dans un entretien aux Echos du 14 octobre :

« La Commission, je le rappelle, n'a absolument pas le pouvoir de "rejeter", "retoquer" ou "censurer" un budget. (...) [En matière budgétaire] comme ailleurs, la souveraineté appartient au Parlement français. »

Le même jour, Hugues Fourage, l'un des porte-parole du groupe PS à l'Assemblée nationale, a assuré :

« Personne ne mettra la France sous tutelle. C'est le Parlement qui décide du budget. Ce n'est pas la Commission. »

Pourquoi c'est plus compliqué

1. Bruxelles ne fait que formuler un avis sur le budget
2. Paris sous la menace d'une forte amende
3. Un possible recours devant la justice européenne
4. Les mains liées depuis les traités ?

1. Bruxelles ne fait que formuler un avis sur le budget

Les deux socialistes ont raison sur un point : la France n'est pas « sous tutelle » de Bruxelles et la Commission n'a effectivement pas le pouvoir de censurer un budget. Chaque Etat de la zone euro (et non de l'ensemble des membres de l'UE) a bien l'obligation de transmettre avant le 15 octobre son projet de budget à la Commission européenne. Ceux qui ont obtenu un délai pour revenir sous la barre des 3 % de déficit public – c'est le cas de la France, qui présente pour 2015 un déficit de 4,3 % – doivent détailler des réformes structurelles prévues pour remédier au problème.

Sous quinze jours, Bruxelles ne fait ensuite que formuler un avis, non contraignant. La « censure » parfois évoquée peut donc prendre la forme d'un avis négatif, qui serait un symbole fort, en particulier pour un pilier de l'UE comme la France.

En cas de manquements graves, notamment en termes de déficit, de dette ou de réformes structurelles insuffisantes, la Commission européenne peut formuler des recommandations, sous la forme d'un projet de budget révisé qui, selon elle, permettrait de repasser sous la barre des 3 % de déficit public. Les avis de la Commission doivent ensuite être validés par une réunion spéciale des ministres des finances de la zone euro.

Mais même en cas d'avis négatif et de présentation d'un budget révisé par la Commission, le Parlement national est ensuite libre de le prendre en compte ou non. En cela, chaque Etat garde bien sa souveraineté budgétaire.

2. Paris sous la menace d'une forte amende

Toutefois, dans le cas où le gouvernement français refuserait de se plier aux recommandations de Bruxelles et où le Parlement adopterait le projet de budget initial, la France s'expose à des sanctions. Celles-ci, graduelles, vont d'un « plan d'action correctif » à une procédure dite « d'application rigoureuse », au cours de laquelle un Etat doit verser une somme pouvant aller jusqu'à 0,1 % du produit intérieur brut (PIB). Le stade ultime, décidé par le Conseil de l'Union européenne (qui réuni les ministres des gouvernements de tous les Etats membres) sur recommandation de la Commission, est l'amende, allant de 0,2 % à 0,5 % du produit intérieur brut – pour la France, cela représenterait une amende astronomique, entre 4 à 10 milliards d'euros.

Il s'agit toutefois d'un scénario théorique, car la Commission n'a jamais activé ce type de sanctions. D'autant plus qu'elles conduiraient à aggraver la situation économique d'un pays déjà en difficulté.

Plus probable, la Commission et le Conseil peuvent accorder un nouveau délai au pays pour se conformer aux règles européennes, comme cela a été le cas pour la France en mai 2013.

3. Un possible recours devant la justice européenne

Dans le scénario hypothétique où la France se verrait infliger l'amende mais l'estimerait injustifiée, elle peut engager un recours en annulation auprès de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui veille à l'application du droit dans l'UE.

Si elle se voit de nouveau condamnée par la CJUE, la France, qui s'est engagée à respecter le droit communautaire dans les traités qu'elle a signés, se verrait dans l'obligation de se conformer à la sanction – en l'occurrence payer une forte amende. Tout en gardant le dernier mot sur son budget propre.

4. Les mains liées depuis les traités ?

Si les scénarios cités précédemment paraissent improbables, en particulier pour un poids lourd de l'UE comme la France, des voix se sont élevées lors de la signature du traité budgétaire européen qui, en 2012, a introduit la « règle d'or ». Cette dernière, ensuite transposée en droit français dans le « pacte budgétaire », fixe l'objectif d'un retour progressif à l'équilibre budgétaire et interdit, théoriquement, un dépassement du déficit public structurel (dépenses courantes de l'Etat, des collectivités et de la Sécurité sociale) de plus de 0,5 % du PIB. Sauf dans le cas où le pays concerné aurait une dette publique équivalente à moins de 60 % de son PIB, auquel cas le déficit public structurel peut atteindre 1 % du PIB – avec une dette de 93 % du PIB en 2013, la France est loin d'être dans cette situation.

En attendant, les pays peuvent justifier un dépassement du déficit par des « circonstances exceptionnelles », comme une grave crise économique, tout en restant dans la limite des 3 %.

Cette disposition, qui restreint le pouvoir d'action du gouvernement et du Parlement à adopter un budget largement déficitaire, dans le cas d'une vaste politique de relance par exemple, peut être considérée comme une perte relative de souveraineté. Mais elle permet de mieux coordonner les politiques économiques au niveau européen et vise à éviter un scénario à la grecque, quand Athènes avait maquillé ses comptes dans les années 2000 pour cacher à Bruxelles des déficits trop importants, avant de se retrouver dans une situation critique après la crise financière de 2008.

Néanmoins, le Conseil constitutionnel a jugé en août 2012 qu'il n'y avait pas lieu de donner à la « règle d'or » une portée constitutionnelle, permettant au gouvernement de faire voter une loi organique. Dès lors celle-ci est plus facilement modifiable.