Ce qu'il faudrait faire pour (vraiment) lutter contre le chômage

Les faits, rien que les faits. Des études internationales à l'appui, les économistes André Zylberberg et Pierre Cahuc jugent l'efficacité des politiques de l'emploi. Le résultat est sans appel : avec les meilleures intentions du monde, on peut créer des millions de chômeurs. Les deux experts détaillent leurs observations dans Les Ennemis de l'emploi. Le chômage, fatalité ou nécessité ? (Flammarion). André Zylberberg, directeur de recherche émérite au CNRS, membre du centre d'économie de la Sorbonne et de l'École d'économie de Paris, répond aux questions du Point.fr.

Le Point.fr : Vous soulignez que la France n'évalue pas l'efficacité de ses mesures de lutte contre le chômage. Comment expliquez-vous cette forme de paresse ?

André Zylberberg : Il ne s'agit pas d'une forme de paresse. La France n'a pas la culture de l'évaluation des politiques publiques. Les partenaires sociaux ne sont pas représentatifs et leur financement reste très opaque. Ils n'ont pas intérêt au développement d'une culture de l'évaluation qui mettrait à mal leurs présupposés et in fine leurs organisations. Un discours hors sol, le plus souvent teinté d'idéologie, est bien plus confortable qu'une procédure d'évaluation dont on ne maîtrise pas les conclusions. Pour réaliser des évaluations objectives, et en accepter les résultats, il faut une totale transparence des institutions et des organisations qui régissent la vie en commun. Elles doivent être menées sous l'égide d'autorités indépendantes, comme l'Autorité de la concurrence. Il faut aussi que les conflits d'intérêts soient parfaitement encadrés.

Selon vous, il faut accepter l'idée que "le chômage est utile". Alors que la France n'a jamais compté autant de demandeurs d'emploi, quelle est la facette "utile" du chômage de masse ?

Plus de 10 000 emplois sont détruits (et créés) chaque jour. Ce malström quotidien est la conséquence des évolutions technologiques, des modifications de la demande des consommateurs et de l'apparition de nouveaux besoins. Cette recomposition permanente et gigantesque de la force de travail ne peut pas se réaliser sans des mouvements de salariés d'un emploi vers un autre. Mais il faut souvent du temps pour qu'un salarié trouve un emploi correspondant à ses goûts et à ses capacités, parfois des formations sont nécessaires. C'est en ce sens que les périodes de chômage sont utiles, aussi bien individuellement que collectivement, puisqu'elles permettent à la société d'avoir un système de production des biens et services qui s'améliore sans cesse. Encore faut-il que la recherche d'emploi se déroule efficacement. Les chômeurs doivent être fortement accompagnés, éventuellement formés (ou reformés) et aussi contrôlés, l'incitation à reprendre un emploi doit être réelle, le coût du travail non qualifié ne doit pas être trop élevé pour que l'offre de ce type d'emploi soit suffisante. Ces conditions ne sont pas réunies en France, ce qui explique que la durée moyenne du chômage soit incroyablement longue (il y a plus de 600 000 personnes inscrites à Pôle emploi depuis plus de trois ans !) et que le chômage soit effectivement devenu un chômage de masse sans aucune utilité sociale.

D'aucuns répètent à l'envi que tout ira mieux avec le retour de la croissance. Est-ce aussi évident ?

Que le retour de la croissance puisse créer des emplois est une lapalissade vide de sens. En pratique, la croissance et l'emploi sont des conséquences jointes de la politique menée. Si le gouvernement prend les mesures qu'il faut pour que les marchés des biens et services et les marchés du travail fonctionnent efficacement, nous aurons à la fois de la croissance et des emplois. Si ce n'est pas le cas, nous n'aurons ni croissance ni emploi. Certes, on peut toujours espérer profiter (un peu) d'un regain de croissance chez nos partenaires par le biais de nos exportations. Cette politique "du passager clandestin" peut permettre de stabiliser, voire d'inverser temporairement la courbe du chômage, mais l'écart de niveau de vie avec nos partenaires ne fera qu'augmenter. La loi Macron, au moins dans son esprit, semble indiquer que ce type d'attitude n'est plus à l'ordre du jour. Et c'est tant mieux.

Dans la boîte à outils du gouvernement pour lutter contre le chômage, on trouve en bonne place les "contrats aidés". À moyen terme, les bénéficiaires et la collectivité en tirent-ils profit ?

Les "contrats aidés" font partie des dispositifs de lutte contre le chômage qui ont été le plus étudiés et évalués dans de très nombreux pays. Le verdict est sans appel. Les contrats aidés dans le secteur non marchand n'aident pas à retrouver un emploi régulier, en tout cas pas plus que de rester simplement au chômage ! En revanche, ils ont la vertu de faire baisser rapidement les statistiques du chômage, c'est pourquoi tous les gouvernements, toutes couleurs politiques confondues, y ont eu recours à un moment ou à un autre. Mais, à moyen terme, les bienfaits statistiques ont disparu... et les déficits se sont creusés. Les contrats aidés devraient être réservés à des publics très ciblés ayant de grandes difficultés d'insertion et les sommes dégagées devraient être réorientées vers l'apprentissage qui est un dispositif ayant fait ses preuves dans l'accès à l'emploi.

Doit-on encore jouer sur la durée du travail pour créer de nouveaux emplois ?

Ce sujet a, lui aussi, fait l'objet d'évaluations relativement précises dans les pays qui ont réduit la durée légale du travail. La conclusion ne souffre d'aucune ambiguïté : en soi, la réduction du temps de travail ne crée pas d'emplois. La variable clef est le coût du travail. Par exemple, "35 heures payées 39" a comme effet d'augmenter le coût du travail, ce qui ne va pas favoriser la création d'emplois. C'est pourquoi les lois Aubry prévoyaient parallèlement un abaissement important des charges sociales. Il eût été plus efficace d'agir uniquement sur ce dernier volet sans toucher à la durée légale du travail.

Nous dépensons 32 milliards d'euros par an pour la formation professionnelle. Peut-on parler de grand gâchis ?

Oui. Tous les rapports et études le disent depuis de nombreuses années. Mais la formation professionnelle représente un énorme fromage pour les partenaires sociaux et les prestataires de formation, qui sont parfois liés d'ailleurs. Le drame est que l'efficacité de ces prestataires est la plupart du temps douteuse et que l'argent ne va pas vers ceux qui en ont le plus besoin, c'est-à-dire les jeunes chômeurs peu ou pas qualifiés.

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De plus en plus de pays adoptent des salaires minimums. Ce type de dispositif est-il égalitaire ?

Le salaire minimum en France est un des plus élevés au monde. À un tel niveau, il est un frein à la création d'emplois pour les personnes les moins qualifiées, en particulier dans le secteur des services. Le smic permet certes de réduire l'éventail des salaires de ceux qui ont un emploi, mais il maintient hors de l'emploi de nombreuses personnes, en particulier les jeunes sans qualification et sans diplôme. C'est pourquoi de nombreux pays ont fait le choix d'un salaire minimum différent selon les âges, voire selon les secteurs ou les régions. Nous avons fait le choix d'un salaire minimum universel, identique pour tous, dont nous minimisons les coûts par un programme très coûteux de baisse des charges. À l'heure actuelle, le smic est plutôt un instrument de segmentation de notre société qu'un dispositif contribuant à l'égalité des chances sur le marché du travail.

Comment doit-on protéger les emplois ? En fait-on trop en France ?

Nous avons effectivement un système parmi les plus protecteurs au monde, et pourtant, les salariés français ont un fort sentiment d'insécurité de l'emploi ! Les craintes liées au chômage et aux difficultés de retour vers l'emploi expliquent cet apparent paradoxe. La meilleure manière de protéger un emploi... est de ne pas le protéger, mais plutôt de sécuriser autant que possible les parcours professionnels. C'est la base de la "flexicurité" que pratique le Danemark par exemple. Dans ce pays, perdre son emploi et passer quelque temps au chômage en étant efficacement accompagné pour retrouver un emploi fait partie du cours "normal" d'une vie professionnelle. Nous, nous avons choisi au contraire de surprotéger les employés en CDI au détriment de tous les autres. Ce n'est pas la bonne solution.

Il existe encore des situations où le travail "ne paie pas". Comment sortir les personnes de l'assistanat ? Quelles allocations sont les plus inadaptées ?

Ces situations sont même nombreuses. Elles proviennent d'un amoncellement de dispositifs qui, cumulés, incitent peu à reprendre un emploi. L'idéal serait de ne conserver qu'un seul dispositif, le revenu de solidarité active (RSA), dont la philosophie générale est véritablement incitative puisqu'elle assure de toujours gagner plus en travaillant qu'en vivant des revenus de l'assistanat. En concentrant tous les moyens sur le RSA, on pourrait même accroître les incitations à reprendre un emploi.

Nous avons le système d'assurance-chômage le plus protecteur au monde. Les partenaires sociaux, qui fixent ses règles, n'ont pas souhaité les revoir lors de la dernière négociation, car "en période de chômage de masse, cela ne se fait pas". Vraiment ?

Au contraire. C'est en période de chômage de masse qu'il faut réformer le système d'assurance-chômage, non pas pour le rendre moins "généreux", mais pour le rendre plus efficace en termes de retour vers l'emploi. Comme dans tout système assurantiel, les bénéficiaires ont des droits et des devoirs. Ils ont le droit à un accompagnement efficace dans leurs actions de recherche d'emploi - ce qui n'est pas vraiment le cas à l'heure actuelle -, et ils ont le devoir d'entreprendre les démarches qui leur sont demandées ou de se former sous peine d'être sanctionnés - ce qui n'arrive pratiquement jamais. Notre système d'assurance-chômage ne fonctionne pas bien, car les droits et les devoirs qu'il met en exergue restent très largement virtuels.

Face à de tels faits, peut-il y avoir une politique de gauche et une politique de droite de la lutte contre le chômage ?

Les batailles idéologiques qui accompagnent ad nauseam nos débats sur les politiques de l'emploi proviennent principalement de notre refus d'entrer sans restriction dans une culture de l'évaluation indépendante de tous les dispositifs mis en oeuvre par les pouvoirs publics. Prenons l'exemple de l'extension du travail le dimanche. Plutôt que de discuter à partir des effets connus et validés par de nombreuses études à travers le monde (et de mettre en place des expériences pilotes), de nombreux "intellectuels" en France préfèrent d'abord se demander si ce dispositif est de gauche ou de droite. Les termes du débat doivent être inversés. Pour l'extension du travail le dimanche, les évaluations sérieuses dont on dispose indiquent que ce dispositif est créateur d'emplois. C'est sur cette base que chacun est libre ensuite d'estimer qu'il s'agit d'une politique de droite ou de gauche.