Comment dompter la masse salariale de l'État

Le gouvernement sera-t-il vraiment capable d'endiguer l'augmentation tendancielle de la dépense publique ? C'est la question qui vient immédiatement à l'esprit à la lecture du dernier rapport de la Cour des comptes. Sur une saisine de la commission des Finances du Sénat, les sages de la Rue Cambon ont cette fois planché sur « la masse salariale de l'État ». En clair, sur le poids de la rémunération des fonctionnaires d'État, sujet qu'ils ont élargi à l'ensemble de la fonction publique (collectivités territoriales, Sécurité sociale). Ce poste est considérable puisqu'il représente près d'un quart de la dépense publique totale ou 13 % du PIB, soit le poids « le plus important des pays de l'OCDE, à l'exception des pays scandinaves ».

À première vue, l'État lui-même est devenu plutôt un bon élève. Il a fait des « efforts notables » pour parvenir à « quasiment stabiliser sa masse salariale depuis 2011 », a souligné le premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, lors d'une audition au Sénat mercredi matin. Les progrès ont d'abord porté sur les effectifs, grâce au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite voulu par Nicolas Sarkozy de 2008 à 2012. Depuis 2010, la rémunération des fonctionnaires a aussi été touchée avec le gel du point d'indice puis la réduction des mesures catégorielles, depuis 2013.

Des objectifs ambitieux...

Cette politique, qui influence aussi les rémunérations de tous les agents de la fonction publique, se révèle toutefois insuffisante pour « garantir une évolution contenue de la dépense de la masse salariale publique dans son ensemble ». Ces dix dernières années, les collectivités territoriales ont d'ailleurs augmenté leur masse salariale de 4,5 % et les opérateurs de l'État de plus de 6,5 % à cause d'augmentations d'effectifs « qui sont allées au-delà des seuls transferts de personnel de l'État sur la période ».

Mais surtout, l'objectif de maîtrise de la masse salariale de l'État que le gouvernement s'est lui-même fixé est désormais menacé. Au terme de la loi de programmation des finances publiques validée par le Parlement, la progression de la masse salariale devrait se limiter à 1 %, soit 250 millions d'euros par an de 2015 à 2017. Or le gel des enveloppes catégorielles et du point d'indice ainsi que la stabilisation des effectifs ne suffiront pas. Sans mesures complémentaires, la masse salariale dérivera de 700 millions d'euros par an. Le gouvernement doit donc encore économiser 450 millions d'euros par an en moyenne et même 500 millions d'euros en 2016 et 2017, compte tenu d'un budget 2015 pas assez ambitieux en la matière.

... mais peu crédibles

La Cour des comptes n'y croit pas. L'État a par exemple prévu d'économiser 250 millions d'euros, notamment via la réduction des heures supplémentaires des professeurs dans l'Éducation nationale. A priori, cela semble atteignable au moment où le nombre de professeurs augmente pour respecter la promesse de 54 000 créations de poste d'ici à 2017. Sauf que ce n'est pas ce qui s'est produit depuis 2013. Malgré la progression des effectifs, les heures supplémentaires ont continué à croître, notamment parce qu'elles « constituent un complément important de la rémunération des enseignants, qui ont peu de primes et d'indemnités par rapport aux autres fonctionnaires », écrit la Cour des comptes dans son rapport. Et il n'y a pas de raison pour que ce mouvement s'inverse soudainement.

Autre exemple, les économies espérées sur la masse salariale liées aux opérations extérieures (intervention au Mali, en Irak, etc.). Elles « apparaissent désormais très hypothétiques », constate la Cour des comptes, compte tenu des récentes annonces en la matière.

La stabilisation des effectifs aux oubliettes

Plus grave, la stabilisation des effectifs promise sur le quinquennat n'aura pas lieu. Au-delà de l'abandon d'une promesse politique, cela fragilise encore les objectifs du gouvernement en termes de masse salariale. En cause, la décision de François Hollande de revenir sur les suppressions de poste dans la Défense après les attentats du 11 janvier. Les efforts demandés aux ministères « non prioritaires » en échange sont jugés insuffisants pour compenser. Dès 2016, le gouvernement va en effet créer 8 300 postes équivalents temps plein supplémentaires alors qu'il n'était parvenu à les diminuer que de 702 par rapport à 2012…

Et tout cela sans parler des risques de sous-estimation des crédits nécessaires au moment des lois de finances. Pour la Cour des comptes, l'État n'est pas en mesure d'évaluer correctement les dépenses de personnel à engager chaque année. C'est notamment le cas au ministère de la Défense, comme l'a illustré la mise en place catastrophique du logiciel de paie Louvois. Mais la police nationale ou la gendarmerie sont aussi concernées…

Une gestion des ressources humaines défaillante

À plus long terme, l'État a un sérieux problème de gestion de ses ressources humaines. S'il s'est attaqué aux « grilles salariales qui ont progressivement perdu de leur sens » ou aux « avancements automatiques à l'ancienneté qui priment encore sur la reconnaissance de la performance, rendant les parcours professionnels peu incitatifs », la réforme négociée avec les syndicats aura un coût de 2017 à 2020 qui n'est pas compensé.

Pour être capable de gérer au mieux les carrières (en favorisant, par exemple, la mobilité) tout en respectant ses objectifs budgétaires, l'État va donc devoir faire de nouvelles économies sur la masse salariale, anticipe la Cour des comptes.

Des pistes d'économies explosives

Les magistrats de la Rue Cambon n'hésitent pas à proposer des pistes explosives sur la rémunération des fonctionnaires comme la suppression du supplément familial de traitement, « hérité d'une époque antérieure à la sécurité sociale » et qui vient s'ajouter aux allocations familiales. Ils s'attaquent également aux « sur-rémunérations outre-mer », « sans commune mesure avec le différentiel effectif de coût de la vie par rapport à la métropole » (dixit Didier Migaud), ou encore aux promotions dites « coup de chapeau » de fin de carrière « devenues automatiques dans certains ministères ».

Mais cela ne sera encore pas suffisant. C'est pourquoi la Cour des comptes remet la question des effectifs sur le tapis. Le non-remplacement d'un fonctionnaire sur quatre partant à la retraite (deux fois moins qu'à l'époque Sarkozy) suffirait par exemple à lui seul à financer les économies nécessaires d'ici à 2017. Pour éviter que cela ne se transforme en nouveau coup de rabot inefficace, la Cour estime que ce mouvement devrait être précédé d'une redéfinition du périmètre de l'État et d'une répartition des compétences entre les administrations (collectivités locales ou État ?) afin de mieux cibler les services qui seraient concernés. Autant dire que ce n'est pas gagné...