L’accord de Paris sur le climat est-il vraiment juridiquement contraignant ? Le ministre des affaires étrangères et président de la COP21, Laurent Fabius, l’a fièrement annoncé samedi 12 décembre, au moment de l’adoption du texte par les 195 Etats de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Une condition qu’il n’avait cessé de marteler tout au long de la préparation de cette conférence des parties, qui marque une étape historique dans les négociations climatiques. Mais cette question délicate, à l’origine d’une passe d’armes entre Paris et Washington à la mi-novembre, suscite encore un débat parmi les juristes.
« Du point de vue du droit international, l’accord n’est pas à strictement parler contraignant dans la mesure où il ne prévoit pas de mécanisme coercitif ou de sanction pour les pays qui ne respecteraient pas leurs engagements », avance Matthieu Wemaëre, avocat aux barreaux de Paris et de Bruxelles, expert en droit du climat et négociateur pour le Maroc lors de la COP21. « Dans cet accord, il n’y a rien de contraignant : il n’y a pas de sanction, donc les Etats font ce qu’ils veulent, regrette Jean-François Julliard, le directeur général de Greenpeace France, interrogé par RTL dimanche. Si demain matin, les Etats qui vont signer ces accords aujourd’hui ont envie de partir dans une toute autre direction, personne ne peut les empêcher. »
Pas de mécanisme de sanction
De fait, les 29 articles de l’accord n’instaurent ni « comité de contrôle du respect des dispositions », ni de mécanisme de sanction, comme le prévoyait le protocole de Kyoto, le précédent accord sur le climat adopté en 1997 et entré en vigueur en 2005. A Kyoto, les pays développés, les seuls concernés par des objectifs chiffrés de réduction des émissions de gaz à effet de serre, s’étaient engagés à rattraper d’éventuels dérapages dans leurs engagements en assumant une forme d’« amende » de 30 % de réduction d’émissions supplémentaire. Mais les Etats-Unis n’ont jamais ratifié le protocole, et le Canada, sous la menace de sanctions, en est tout simplement sorti en 2011, ainsi que la Russie, le Japon et l’Australie par la suite. Sans aucune conséquence pécuniaire ou juridique.
L’accord de Paris, qui doit prendre le relais à partir de 2020, a donc essayé de ne pas tomber dans les écueils du protocole de Kyoto et d’un mécanisme de sanction inefficace, voire repoussant. « C’est un texte contraignant à de nombreux points de vue, car la contrainte ne passe pas seulement par la punition, estime de son côté Laurent Neyret, professeur de droit à Versailles spécialisé en environnement. On est bien dans du “droit dur”, des actes obligatoires, et non pas du “droit mou”, comme les résolutions ou les déclarations. »
Traité international
Tout d’abord, de par sa forme juridique, à savoir un protocole additionnel à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, l’accord de Paris a une valeur de traité international. « Il ne porte pas le nom de protocole ou de traité, sans quoi il aurait dû passer devant le Congrès américain, majoritairement républicain, qui aurait empêché sa ratification, explique Matthieu Wemaëre. Mais il en a bien la force. » Ce qui l’oblige à « être exécuté de bonne foi par les parties », comme le prévoit la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969.
Pour entrer en vigueur, il devra avoir fait l’objet d’une ratification, acceptation, approbation ou adhésion, à partir du 22 avril 2016, par « au moins 55 pays » représentant « au moins 55 % » des émissions mondiales. Dans le cas de la France, il s’agira d’une loi votée par le Parlement, en parallèle d’une décision d’approbation au niveau de l’Union européenne. Aux Etats-Unis, Barack Obama devrait privilégier la voie de l’executive agreement, une forme de décret présidentiel lui permettant de contourner l’obstacle du Sénat.
« Shall » et « should »
L’accord de Paris comporte par ailleurs de nombreuses obligations juridiques de résultats, mentionnées dans le texte par les « shall » [doit], ou de moyens (« should » [devrait]). Leur portée et leur force se jouent dans les nuances. Par exemple, les contributions nationales livrées par les pays, c’est-à-dire leurs engagements précis de réduction d’émissions, n’ont pas de valeur contraignante, étant volontaires dans leur ambition et ne faisant pas partie de l’accord stricto sensu. En revanche, chaque Etat a malgré tout l’obligation d’en établir une, de la mettre en œuvre, et surtout de la réviser à la hausse tous les cinq ans, selon les articles 3 et 4 de l’accord.
Enfin, le texte, et son article 13, prévoit un mécanisme de transparence, qui conduira un comité d’experts internationaux à vérifier, publiquement, les informations fournies par les pays en termes de suivi de leurs émissions et des progrès accomplis pour les réduire. Contrairement au protocole de Kyoto, ce mécanisme dit de MRV (Monitoring, reporting and verification, ou « Suivi, notification, vérification ») s’appliquera non seulement aux pays développés mais également à ceux en développement – avec plus de souplesse. « Tout l’enjeu de la transparence est de permettre la confiance et le dialogue entre les pays, afin de s’encourager mutuellement à augmenter leur ambition », avance Matthieu Wemaëre.
Car la transparence met également en jeu la réputation des pays vis-à-vis de leurs pairs et de leur opinion publique. « La règle du “name and shame” [montrer du doigt] fait office de punition et peut encourager les Etats à respecter leurs promesses, estime Laurent Neyret. Sans quoi, la déception de la société civile face à un accord de Paris qui ne serait pas respecté pourra se traduire par une judiciarisation des questions climatiques, et des condamnations des Etats par des juges nationaux. »
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