La surprise du premier tour de la primaire à droite n’a pas été démentie au second. François Fillon sort grand vainqueur du scrutin avec environ 68 % des voix, selon les résultats partiels sur la moitié des bureaux de vote, à 21 heures dimanche 27 novembre. Mais le programme du futur candidat de la droite à la présidentielle 2017, qui a convaincu son camp, comporte aussi certaines fragilités. Inventaire.
Supprimer 500 000 postes dans la fonction publique
CE QU’IL PROPOSE
Le candidat veut « réduire jusqu’à 500 000 postes de fonctionnaires ».
POURQUOI C’EST PLUS COMPLIQUÉ
François Fillon dit vouloir jouer sur deux leviers pour réduire le nombre de fonctionnaires :
- ne pas remplacer une partie des fonctionnaires partant à la retraite ;
- supprimer une partie des postes de contractuels (qui ne sont pas réellement fonctionnaires, mais payés par la puissance publique).
Le problème, c’est que ces deux viviers sont limités : il y a eu 116 000 départs au total des trois fonctions publiques en 2015, ce qui, à ce rythme, représenterait entre 550 000 à 600 000 départs au cours du prochain quinquennat. Les contractuels étaient quant à eux 932 000 en 2014, selon l’Insee, dont une large partie occupe des contrats courts, seulement quelques mois dans l’année.
Pour supprimer 500 000 postes comme le propose François Fillon, il faudrait ne pas remplacer une majeure partie des départs en retraite et ne pas renouveler de nombreux contrats dans la fonction publique.
COMMENT L’ÉQUIPE DU CANDIDAT SE DÉFEND
Invité de BFM TV et RMC mardi 22 novembre, le filloniste Bruno Retailleau a défendu la faisabilité de la proposition de son candidat de supprimer 500 000 emplois publics :
« Tous les ans partent en retraite 120 000 fonctionnaires plus 100 000 contractuels donc, sur cinq ans [...], ça fait plus d’un million. [...] François Fillon propose de remplacer un sur deux qui partent à la retraite. »
POURQUOI C’EST PLUS COMPLIQUÉ
François Fillon est le plus radical des candidats à la primaire de la droite quant à la réduction des effectifs de la fonction publique. Il veut supprimer 500 000 postes, là où Alain Juppé ne veut en supprimer « que » 200 000 à 250 000. Et justement, le maire de Bordeaux martèle depuis plusieurs jours que la position de son rival est inapplicable.
Dans les faits, à moins de remettre complètement en cause le statut des fonctionnaires (ce que ne propose pas François Fillon), les suppressions de postes dans la fonction publique se font majoritairement en ne remplaçant pas une partie des départs à la retraite. Or, ce nombre est limité : on a ainsi compté 116 000 départs au total des trois fonctions publiques (Etat, collectivités territoriales, hospitalière) en 2015, selon les chiffres gouvernementaux.
A ce rythme, on peut tabler sur un ordre de grandeur de 550 000 à 600 000 départs à la retraite entre 2017 et 2022 (cette estimation ne tient en revanche pas compte du recul de l’âge légal de départ à la retraite de 62 à 65 ans d’ici à 2022 souhaité par François Fillon). Cela veut dire qu’en s’attaquant aux seuls départs à la retraite, il faudrait ne plus recruter du tout, ou presque, de fonctionnaires pendant cinq ans, comme le souligne l’équipe d’Alain Juppé. Cela veut notamment dire qu’il n’y aurait pas ou très peu de postes offerts aux différents concours de la fonction publique.
Pour tenir le « un sur deux », il faudrait supprimer un quart des postes de contractuel
Si l’on en remplace tout de même un fonctionnaire en retraite sur deux, cela représente donc autour de 250 000 à 300 000 postes supprimés sur cinq ans. Loin de l’objectif de François Fillon. Bruno Retailleau y ajoute donc un deuxième vivier : les contractuels. Ces derniers étaient environ 932 000 pour l’ensemble des trois fonctions publiques en 2014, selon l’Insee. Soit environ un fonctionnaire sur cinq. Il s’agit de professeurs non titulaires, d’assistants d’éducation, d’infirmiers, d’aides-soignants…
Il y a eu 164 000 contractuels sortants de la fonction publique en 2013 et 172 000 en 2014. C’est, en soi, un flux encore plus important que ce qu’évoque Bruno Retailleau. Mais il ne s’agit cette fois majoritairement pas de départs en retraite (seulement 16 761 contractuels sont partis en retraite en 2014, selon le rapport annuel sur l’état de la fonction publique). Il s’agit en réalité surtout de fins de contrat.
Il faut également savoir que tous les contractuels n’occupent pas des postes sur douze mois ni à temps-plein. En 2014, plus de 200 000 contractuels sont entrés dans la fonction publique et en sont sortis en cours d’année et y ont travaillé seulement trois mois en moyenne, selon l’Insee.
Supprimer 200 000 à 250 000 postes de contractuel en cinq ans (ce qu’il faudrait pour compléter les départs en retraite de fonctionnaires au rythme proposé par Bruno Retailleau) n’a rien d’automatique. Cela suppose de supprimer autour de 20 % à 25 % des effectifs sous ce statut.
Revenir aux trente-neuf heures dans la fonction publique
CE QU’IL PROPOSE
François Fillon veut augmenter le temps de travail des fonctionnaires, en le passant de trente-cinq heures à trente-neuf heures en un an. Il précise qu’une « politique salariale de revalorisation sera mise en place » en compensation, mais a d’ores et déjà prévenu : les trente-neuf heures ne seront pas forcément payées trente-neuf.
POURQUOI CELA POSE QUESTION
Le postulat de départ de François Fillon dans son programme est de réaliser « 15 milliards d’euros d’économies » en supprimant 500 000 postes de fonctionnaires. Un coup de rabot compensé par une hausse du temps de travail des fonctionnaires restants. Le candidat de la droite espère ainsi qu’avec moins de fonctionnaires, le service horaire rendu sera le même.
Le problème, c’est qu’il n’a pas chiffré le surcoût engendré par le retour aux trente-neuf heures pour les fonctionnaires. Or, si l’on paie normalement les heures supplémentaires, on aboutirait à des dépenses qui pourraient atteindre un ordre de grandeur égal, voire supérieur aux 15 milliards d’euros de réduction des dépenses annoncés par François Fillon.
En résumé, la proposition de François Fillon aboutirait au choix, à l’une des deux hypothèses suivantes :
- soit les fonctionnaires travaillent plus, pour gagner à peu près autant ;
- soit les fonctionnaires travaillent plus et les heures supplémentaires sont bien indemnisées et les économies sont beaucoup plus faibles qu’annoncé.
CE QUI EST REPROCHÉ À FRANÇOIS FILLON
Benoist Apparu, soutien d’Alain Juppé, a critiqué sur Europe 1 lundi 21 novembre la proposition de M. Fillon de faire passer la durée légale du travail des fonctionnaires de trente-cinq à trente-neuf heures par semaine :
« Cela coûte 20 milliards d’euros, sauf si on ne les paie pas. »
POURQUOI C’EST PLUTÔT VRAI
1. Supprimer 500 000 postes, c’est jusqu’à 15 milliards d’euros d’économies
François Fillon défend le passage aux trente-neuf heures dans la fonction publique dans son programme, sans qu’elles soient forcément payées trente-neuf. Il souhaite des compensations, mais pas forcément équivalentes aux heures supplémentaires de travail. Interrogé à ce sujet lundi 21 novembre sur TF1, il a renvoyé cette question à des négociations syndicales au cas par cas, citant l’exemple d’une entreprise qui travaille trente-neuf heures payées trente-sept.
Cela pose néanmoins la question du chiffrage des promesses de François Fillon, qui affirme pouvoir réaliser une économie « 15 milliards d’euros » sur la dépense publique en supprimant 500 000 postes de fonctionnaire. L’Institut Montaigne, un think tank plutôt libéral, lui donne plutôt raison en théorie, estimant dans un rapport ces économies à 14 milliards d’euros environ. Son raisonnement ? Multiplier les rémunérations versées aux nouveaux fonctionnaires par le nombre de postes supprimés.
2. Supprimer 500 000 fonctionnaires et passer ensuite aux trente-neuf heures, cela peut éviter une perte d’heures de travail au total (en théorie).
Précision de taille : ce chiffrage ne tient pas compte de ce que coûteraient les compensations accordées aux fonctionnaires en échange de leur hausse du temps de travail. Au 31 décembre 2014, il y avait 5,4 millions de salariés dans l’ensemble de la fonction publique en France, selon l’Insee (hors contrats aidés). En supprimer 500 000 revient à une diminution d’environ 9 % du nombre d’agents.
En augmentant le temps de travail des fonctionnaires de trente-cinq à trente-neuf heures (environ 11 % de hausse du temps de travail), on compenserait effectivement de manière très théorique la perte d’emplois publics par un nombre d’heures de travail plus grand (nuance importante : ce calcul ne tient pas compte des 22,7 % de temps partiel ou du temps de travail effectif).
3. Augmenter la rémunération des fonctionnaires en contrepartie du passage aux trente-neuf heures, cela peut effectivement représenter jusqu’à 20 milliards de dépenses.
Si l’on payait intégralement ces heures aux fonctionnaires, on aboutirait en revanche à un impact nul pour les dépenses publiques (on paierait autant d’heures de travail que si l’on n’avait pas supprimé de postes du tout), voire négatif (le salaire horaire du fonctionnaire moyen est plus élevé que celui du fonctionnaire entrant).
A salaire horaire et nombre d’heures équivalents, la dépense serait la même que l’économie initiale. Si cette dernière est de 14 ou 15 milliards d’euros, l’ordre de grandeur de « 20 milliards » évoqué par Benoist Apparu n’est alors pas irréaliste.
4. A l’arrivée, soit les fonctionnaires y perdent, soit aucune économie substantielle n’est réalisée.
Dans les faits, ce n’est pas ce que veut François Fillon, qui plaide pour une solution intermédiaire, sans en livrer le détail. Mais l’argument de Benoist Apparu est plutôt valide dans le sens où le projet du rival d’Alain Juppé supposerait :
Soit de très peu compenser la hausse du temps de travail des fonctionnaires ;
Soit de réaliser bien moins que les 15 milliards d’euros d’économies prévues initialement.
Pour contourner ce problème le programme des Républicains proposait de faire travailler les fonctionnaires trente-sept heures payées trente-sept. Mais de réaliser une économie équivalente à cette dépense en imputant le traitement des agents de l’Etat d’une autre manière (notamment le gel du point d’indice). Ce qui, à l’arrivée, revient en quelque sorte au même sur la fiche de paie des intéressés.
Revenir sur l’adoption plénière pour les couples homosexuels
CE QU’IL PROPOSE
François Fillon dit vouloir revenir sur l’adoption plénière pour les couples homosexuels, leur laissant néanmoins le droit à l’adoption simple.
POURQUOI C’EST PLUS COMPLIQUÉ
Il existe deux formes d’adoption en France : l’adoption simple, qui ne rompt pas le lien avec la famille d’origine de l’adopté ; et l’adoption plénière, où l’enfant acquiert une nouvelle filiation qui supprime et remplace l’ancienne. Les deux statuts ont plusieurs différences comme le fait que l’adoption plénière ne peut pas être révoquée et est plus favorable en termes d’héritage.
Cette proposition créerait de fait une inégalité entre les couples mariés en fonction de leur orientation sexuelle, le droit à l’adoption plénière étant réservé aux hétérosexuels. De même, cette proposition risquerait de créer une inégalité entre ceux ayant pu adopter de manière plénière avant sa future loi et les autres. Deux raisons qui pourraient la faire censurer par le Conseil constitutionnel.
Expulser tous les individus dans la mouvance terroriste
CE QU’IL PROPOSE
Le candidat dit dans son programme vouloir expulser les « étrangers proches des réseaux terroristes ».
POURQUOI C’EST PLUS COMPLIQUÉ
En pratique, la loi permet tout à fait d’expulser un étranger qui représente « une menace grave ou très grave pour l’ordre public ». La décision peut être prise par le préfet ou, dans certains cas, le ministre de l’intérieur. Sauf « urgence absolue », la procédure demande de convoquer la personne concernée devant une commission avant de prendre une décision. Convocation qui doit être notifiée au moins quinze jours à l’avance.
Il n’est en revanche pas prévu actuellement de pouvoir mettre en pratique ces expulsions de manière systématique. La décision d’expulsion ne peut se faire qu’en fonction d’une appréciation individuelle de la menace. Il n’est pas nécessaire que la personne visée ait été condamnée, mais le danger doit être jugé « actuel » et « proportionnel » à la décision d’éloignement.
Limiter l’aide médicale d’Etat
CE QU’IL PROPOSE
Voici ce qu’on lit dans le programme de François Fillon :
« Supprimer l’aide médicale d’Etat et la remplacer par une dispense de frais de santé limitée (hors mineurs) aux urgences et aux maladies graves ou contagieuses. »
POURQUOI C’EST PLUS COMPLIQUÉ
L’aide médicale d’Etat (AME) s’adresse principalement aux résidents étrangers en situation irrégulière et précaire qui sont en France depuis au moins trois mois et dont les ressources ne dépassent pas le plafond (elle peut aussi être octroyée aux sortants de prison, par exemple). Elle couvre notamment les soins médicaux, les frais d’hospitalisation et d’intervention chirurgicale, certaines vaccinations ou encore la contraception. Les dépenses effectives de l’AME étaient de 831 millions d’euros en 2014, contre 661 millions d’euros en 2010. C’est cette augmentation des dépenses que vise François Fillon.
Sauf que plusieurs éléments relativisent largement la possibilité de réaliser des économies en limitant l’AME. D’abord, le montant annuel moyen de dépenses de santé par bénéficiaire a plutôt diminué ces dernières années, passant de 2 846 euros en 2007 à 2 823 en 2014.
Surtout, y a-t-il vraiment matière à économiser en réduisant l’offre de soins de l’AME ? Non, avaient répondu les inspections générales des finances et des affaires sociales dans un rapport publié en 2007. « La limitation des soins couverts ne constitue pas une piste réaliste », écrivaient les auteurs, rappelant que l’AME « ne couvre pas de soins de confort ». Ils écrivaient par ailleurs qu’il « semble difficilement concevable de demander à un médecin ayant établi un diagnostic de renoncer à soigner le patient concerné compte tenu des règles de déontologie médicale et des risques sur le plan de la responsabilité pénale ».
A l’inverse, des dispositifs de prévention expérimentés en Ile-de-France de 2011 à 2014 ont montré que la multiplication des dépistages précoces, notamment de maladies contagieuses, permet de réduire les coûts des soins en limitant la diffusion des maladies ainsi que la lourdeur des soins au final.
Interdire le burkini
CE QU’IL PROPOSE
Voici ce que disait le député de Paris au Monde fin août :
« Je serais prêt à voter une loi “anti-burkini” car on ne peut pas laisser les maires et les policiers seuls avec leur liberté d’appréciation. »
POURQUOI C’EST FRAGILE JURIDIQUEMENT
Qu’il s’agisse d’interdire les tenues contraires « aux bonnes mœurs et au principe de laïcité » comme avec l’arrêté anti-burkini de Villeneuve-Loubet (Alpes-Maritimes) ou d’interdire simplement le burkini, une loi de ce type aurait toutes les chances d’être jugée contraire à la Constitution.
Voter une telle loi supposerait donc vraisemblablement de modifier la Constitution au préalable. Cela impliquerait soit d’organiser un référendum, soit de faire adopter une révision constitutionnelle par une majorité de trois cinquième des parlementaires au Congrès.
Reste à savoir quoi modifier dans la Constitution. On peut supposer que cela passerait par une réécriture de l’article premier de notre loi fondamentale, qui proclame que « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale », qui « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion » et « respecte toutes les croyances ».
Réaliser 100 milliards d’économies sur le budget de l’Etat
CE QU’IL PROPOSE
Dans son programme, François Fillon dit vouloir « réduire les dépenses publiques de 100 milliards d’euros par an ».
POURQUOI C’EST PLUS COMPLIQUÉ
L’objectif est particulièrement ambitieux, mais malgré le chiffrage publié par le candidat, plusieurs points restent à éclaircir. Par exemple, on l’a vu, sur les économies dans la fonction publique, alors que la hausse des salaires liée à l’augmentation du temps de travail n’a pas été chiffrée.
Par ailleurs, d’autres postes d’économies sont très optimistes et/ou peu détaillés :
- Sur les dépenses de santé, François Fillon veut réaliser 20 milliards d’euros d’économies, mais il ne précise que très peu où il compte les réaliser ;
- Sur la réforme des retraites, François Fillon attend pas moins de 20 milliards d’euros d’économies, là où Bruno Le Maire, par exemple, en attendait la moitié pour arriver au même âge de départ en retraite ;
- Sur le budget des collectivités territoriales, également, François Fillon proposait le coup de rabot le plus élevé : 20 milliards d’euros là aussi, alors que ses rivaux situaient les économies attendues entre 7 milliards et 15 milliards.
Enfin, il ne faut pas penser que ce plan fera automatiquement baisser le déficit. En effet, il ne porte que sur la partie « dépenses », tandis que François Fillon prévoit de nombreuses baisses d’impôts qui diminueront les recettes de l’Etat.
Malgré cela, François Fillon entend ramener le déficit public à 0 % en 2022. Mais, comme beaucoup de programmes électoraux, cette trajectoire repose sur un scénario très optimiste en termes de croissance (avec 2,3 % en fin de quinquennat) et de chômage (7 %).
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