La loi de 1905 est-elle toujours adaptée à notre époque ?

La loi de 1905 a été écrite à une époque où l’Islam était quasi absente du paysage religieux français. Un siècle après, elle est devenue la deuxième religion de France : une nouvelle réalité brandie par le gouvernement pour justifier la réforme partielle qu’il prépare pour le premier trimestre 2019. “Cette loi a 113 ans aujourd’hui et peut évoluer”, a déclaré le ministre de l’Intérieur et des cultes Christophe Castaner dans un entretien au Point, le 15 novembre. “Je rappelle d’ailleurs qu’elle a été modifiée dix-sept fois. L’objectif est que les Français de confession musulmane puissent vivre paisiblement leur foi”.

Entretien avec Christophe Bellon, historien de la laïcité, vice-doyen de la faculté de droit de l'Université catholique de Lille et membre correspondant du centre d’histoire de Sciences Po, sur ce qu’a apporté cette loi et sur ses manques en 2018.

Quel était le but de la loi de 1905 lorsqu’elle a été adoptée ?

L’objectif était de donner un nouveau régime des cultes à la France. Il s'agissait de pouvoir régler les relations entre ses Eglises et l’Etat alors que le précédent texte, le Concordat, signé en 1801, ne fonctionnait plus. 

Vieux d’un siècle, ce régime était à bout de souffle, notamment depuis que les républicains avaient gagné le pouvoir au début de la IIIe République [dans les années 1870] et avaient mis en place une politique anticléricale visant essentiellement l’Eglise catholique, qui était alors majoritaire en France.
A la fin du XIXe siècle, de nouvelles tensions voient le jour et nécessitent un nouveau régime des cultes plus tôt que prévu. “Il faut accélérer la fin du concordat”, disent les républicains. Ces tensions naissent des mesures visant les congrégations religieuses mises en place par Jules Ferry puis par Waldeck Rousseau à partir de 1899. Ces politiques de lutte contre les congrégations religieuses étaient souvent perçues comme une lutte contre l’Eglise catholique elle-même.

L’affaire Dreyfus joue également un rôle en dressant la France catholique contre la France républicaine. Aux élections de 1902, cela entraîne l’arrivée d’une majorité parlementaire très anticléricale, qui va pousser à la séparation des Eglises et de l’Etat.

L’anticléricalisme vise à dénier à la religion un pouvoir politique ?

Effectivement, et les tensions sont surtout causées par l’existence de ces fameuses congrégations religieuses, qui existent dans une sorte de flou juridique : elles ne sont ni légales ni illégales, si l’on se réfère au Concordat. 

Mais pour les républicains, elles sont considérées comme un moyen pour l’Eglise catholique d’avoir une emprise sur l’enseignement, sur l’éducation, et donc sur la formation du futur citoyen. Il faut selon eux “sortir Dieu des écoles”. Le seul moyen de pouvoir faire durer cette IIIe République (la Première et la Deuxième avaient été des Républiques très courtes) est donc d’instaurer un modèle républicain reprenant cette politique de laïcité. Une politique qui devait d’après eux fonctionner sur un nouveau régime des cultes.

Toutefois, il existe deux camps au sein des républicains. Le premier défend la séparation mais ne veut pas la mettre en place tout de suite car le Concordat leur permet un contrôle sur l’Eglise, via son financement. Vous avez là des républicains tout à fait éminents qui sont les premiers à dénoncer le Concordat dans les campagnes électorales mais qui sont les derniers à vouloir mettre en place la séparation. 

Et puis il y a un autre groupe, plus petit, qui considère que la séparation est le seul moyen dont dispose la République pour s’installer : la question religieuse doit être réglée pour pouvoir s’occuper du reste. 

Ces républicains là veulent aller vite, ils vont réellement travailler à la séparation et forcer les premiers à la mettre à l’ordre du jour. Ils se regroupent autour d’Aristide Briand, de Jean Jaurès. Ce sont plutôt des socialistes parlementaires qui vont pousser Emile Combes, le président du Conseil, et la majorité radicale à mettre ce projet à l’ordre du jour du Parlement. En 1903, c’est fait et le travail a duré 2 ans jusqu’à ce que le texte soit adopté, en 1905.

Comment fonctionnait le précédent système : le Concordat ?

Le régime concordataire français est une convention adoptée en 1801 entre Bonaparte et le pape Pie VII. La convention concordataire est suivie en 1802 par ce que l’on appelle les articles organiques, qui vont mettre en musique le Concordat de l’année précédente. 

Mais il faut bien comprendre que ces articles de 1802 sont signés unilatéralement, uniquement par Bonaparte. Le pape les rejettera toujours. Or ce sont eux qui font fonctionner le régime des cultes, concordataire.
Au final, le Concordat sera accepté malgré tout par les Églises parce qu’il reconnaît quatre cultes : la religion catholique, les deux cultes protestants et le culte israélite, comme on disait à l’époque, et qu’il les finance tous. 

Mais au fil du siècle, les tensions vont apparaître et devenir telles que, cent ans plus tard, on est obligé de changer de régime.

Que change la loi de 1905 ?

Deux éléments principaux sont votés et sont déterminants pour la suite du régime et pour les questions que l'on se pose aujourd’hui.
Premier élément : la République assure la liberté de conscience et garantit le libre exercice du culte. On a le droit de ne pas croire désormais. Mais ceux qui croient ont le droit de croire, c’est quelque chose qu’on a tendance à oublier !

Le deuxième élément important est l’article 2 : désormais, l’Etat ne salarie et ne finance plus aucun culte. Sauf dans certains domaines : les aumôneries dans les collèges et lycées, dans les prisons et dans l’armée. Mais hormis celles-ci, toutes les religions perdent leur financement. 

Les seules qui restent financées aujourd’hui le sont les régions concordataires qu’on a retrouvées après la Première Guerre mondiale : les départements d’Alsace-Moselle (Haut-Rhin, Bas-Rhin et Moselle) qui appartenaient à l’Allemagne à cette époque. 

Mais 1905 marque bien une rupture définitive : la séparation des Eglises et de de l’Etat entraîne la fin du financement des religions.

1905 marque-t-il aussi le développement de l’école publique aux dépens de l’école religieuse ?

En réalité, ce mouvement a déjà commencé un peu plus tôt : c’est ce qu’on a appelé “la petite séparation”. La séparation de l’école et de l'Église a débuté avec les lois Ferry dans les années 1880 quand l’école est devenue gratuite, ce qui a pu en faire une école obligatoire et laïque. 

Concernant les congrégations religieuses, qui ont continué d’exister malgré ces lois Ferry, le coup d’arrêt arrive en 1904 avec une loi qui prévoit la suppression de l’enseignement congréganiste. Désormais, les congrégations n’ont plus le droit d’enseigner, elles sont chassées du territoire français, même si elles reviendront plus tard.
Mais il faut bien comprendre que ce n’est pas la conséquence de la loi de 1905. La séparation régit simplement les relations entre l’Etat et les Églises.

Pourquoi considère-t-on que cette loi de 1905 ne fonctionne plus aujourd’hui ?

Aujourd’hui, un certain nombre de personnes considèrent qu’elle ne fonctionne plus mais beaucoup d’autres estiment aussi qu’elle fonctionne. Par exemple, Jacques Chirac avait déclaré qu’il s’agissait des “colonnes du temple républicain”. François Hollande voulait même la constitutionnaliser. 

Car, aussi bien la loi de 1905 que celle de 1901 sur les associations ou encore le Concordat de 1801 ont apporté une pacification à un problème ; ce ne sont pas des lois qui ont tendu la vie politique, au contraire. Si bien qu’aujourd’hui, toucher à 1905 revient à toucher à la pacification qu’elle a entraînée depuis un siècle. Grosso modo, on se dit “si on touche à la pacification de 1905, qu’y aura-t-il après ?” On ne veut pas de cela parce que 1905 établit un équilibre juridique extrêmement ténu entre la liberté de conscience et le libre exercice du culte. Si on touche à cela, à l’article 1, ou si on touche au financement, à l’article 2, on touche à la loi de 1905 et à ses équilibres. Mais d’après ce que dit le gouvernement, il n’est pas question de toucher aux deux premiers articles. L’idée serait plutôt de réformer les articles 18 à 36 sur la police des cultes, soit environ un tiers de la loi, ce qui n’est pas rien. Mais il est important de comprendre que la loi de 1905, un siècle après, continue à être une référence parce qu’elle assure un équilibre fondamental pour la religion catholique, pour les religions protestantes et pour la religion juive.

C’est l’essor de l’Islam sur notre territoire qui incite le gouvernement à vouloir modifier la loi. Et, si je reprends l’expression du gouvernement, le but est d’adapter la loi à la poussée de l’intégrisme islamiste afin que l’ordre public soit conforté. 

La loi de 1905 ne permet pas aux cultes de se financer, c’est ce qui pose problème pour l’Islam ?

Oui, mais il faut bien voir qu’on a su déroger à cette règle par le passé. Les Eglises mentionnées dans la loi de 1905 (catholique, protestante et juive) disposaient déjà d’un certain nombre d’édifices pour pratiquer leur culte quand la séparation a été adoptée. Mais elles ont quand même dû en bâtir d’autres après et l’Etat a su les aider ponctuellement, en les finançant.
Pour l’Eglise catholique, je vous renvoie notamment aux chantiers du cardinal de Paris dans les années 30 où l’Etat, notamment le Front populaire de Léon Blum, a mis la main au portefeuille pour financer la construction d’églises catholiques en région parisienne. Cela n’avait pas fait polémique puisque il s’agissait d’expliquer que l’Etat était garant du bon exercice du culte et qu’il devait aider à la construction d’églises qui n’existaient pas en banlieue parisienne. Tout cela au nom du libre fonctionnement du culte (voir photo ci-dessous : l'église Saint-Jean Baptiste du Plateau à Ivry-sur-Seine).
Quelques années avant, l’Etat avait fait la même chose pour la construction de la mosquée de Paris, inaugurée en 1926, de manière tout à fait dérogatoire. On déroge au principe de la loi en justifiant d’une aide publique : pour la mosquée de Paris, il s’agissait de remercier tous les soldats de confession musulmane qui avaient combattu dans l’armée française. 

La première mosquée construite en métropole l'avait été quelques années plus tôt à Nogent-sur-Marne (voir ce reportage de RFI et France 24 à ce sujet) en 1916. Le rapporteur de la loi de 1905, Aristide Briand, avait donné son accord à la construction de cet édifice dans le jardin colonial. 

Il y a donc eu beaucoup de dérogations par le passé : pourquoi y a-t-il un problème aujourd’hui ?

Le problème ne se pose pas pour l’Islam, qui sait trouver ses financements dans certains pays. Le problème se pose pour l’Etat français qui ne souhaite plus voir un certain nombre de fonds étrangers être investis ici. Le but est plutôt de contrôler l’origine de l’argent visant à la construction des édifices du culte.
Le gouvernement de M. Valls, puis de M. Cazeneuve, avait mis en place un système de fondation pour l’Islam de France, qui permettait justement de trouver une solution en ce sens. L’Etat n’est pas partie prenante du financement, il ne le peut pas, mais ces structures de fondation permettent de recueillir de l’argent pour construire des mosquées, et cet argent est malgré tout contrôlé.
Cette structure reste très intéressante mais le gouvernement actuel propose d’aller plus loin. Il veut donner la possibilité aux associations cultuelles de posséder et d’administrer un immeuble, ce qu’elles ne pouvaient pas faire jusqu’à maintenant. Elles pourraient proposer leurs locaux à la location pour générer des revenus. L’exécutif envisage aussi de verser des subventions pour des réparations ou des rénovations d’édifices religieux construits après 1905. Jusqu’à maintenant, il ne pouvait le faire que pour ceux construits avant 1905.

Le gouvernement veut aussi contrôler le statut d’association cultuelle. Et ce contrôle pose problème, notamment aux autres religions ?

La modification de l’article 19 viserait à instaurer un contrôle sur la nature cultuelle des associations. On sort là du sujet des financements et on parle de la politique du contrôle. On voudrait en fait établir un contrôle administratif sur les associations cultuelles. Cela pose un certain nombre de problèmes importants. Autant, sur le financement, on peut faire valoir un certain nombre d’arguments, qui ont été utilisés dans le passé.
Mais concernant le droit des cultes et leur statut juridique, un autre problème se pose parce que les associations cultuelles répondent dans leur fonctionnement aux lois de 1901 sur les associations. La loi de 1905 apporte quelques éléments complémentaires qui permettent de faire fonctionner l’ensemble mais ce sont surtout les accords de 1923 à 1924 qui ont permis aux associations cultuelles (qu’on appelait désormais associations diocésaines), de fonctionner librement et surtout sous le contrôle de la hiérarchie catholique, de l’évêque en l’occurrence. C’est ce dernier qui restait le garant du fonctionnement. Alors que va-t-il se passer si le gouvernement met en place un contrôle lié à la qualité cultuelle des associations ?

On demandera au préfet de décider si l’association cultuelle en question est valable ou pas, pour une durée déterminée. On créerait une autorisation administrative de fonctionnement en quelque sorte alors que pour le moment, il n’y en a pas. Les accords de 1923-1924 signés entre la France et le pape Pie XI, accords internationaux, ont réglé la question pour la religion catholique. Changer cela serait aller à l’encontre de cette base d’accord qui avait apporté un apaisement à ce moment-là.

Créer une police administrative pour mieux contrôler le culte musulman reviendrait à contrôler l’ensemble des associations religieuses. Le risque est de vouloir régler une question purement et strictement lié à l’Islam et de contraindre l’ensemble des associations cultuelles des autres religions aux mêmes contrôles administratifs alors qu’elles ne posent pas de problème aujourd’hui.

Les relations risqueraient de se tendre avec toutes les religions ?

Oui, car la loi donne un caractère d'égalité aux contrôles administratifs. Si on change la règle, on la change pour toutes les religions. L’Etat devra décider si la question liée à l’Islam est plus importante que les éventuels problèmes qu’il pourrait rencontrer avec les autres. Là est à mon avis le principal risque de blocage dans le projet qui va venir.

Mais, à vous entendre, toucher à la loi de 1905 n’apparaît pas tabou ou “mission impossible” ? Vous citiez pourtant Jacques Chirac parlant de cette loi comme des colonnes du temple républicain...

On entend dire souvent que réformer la loi de 1905 revient à toucher durablement à la loi. Je ne le pense pas. Tant qu’on ne touche pas à l’article 1er et à l’article 2, on fait un toilettage de la loi. Or, il y en a eu une vingtaine depuis un siècle. Ce ne serait qu’un nouveau toilettage.

Cette loi n’est pas gravée dans le marbre. D’ailleurs, François Hollande n’a pas réussi à la faire inscrire dans la Constitution car après cela, la modifier aurait nécessité une réforme constitutionnelle. Ceci étant, il faut quand même se poser la question : le toilettage qu’on nous propose ne va-t-il pas malgré tout rompre les équilibres de pacification ? 

Pendant sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron disait qu’il n’était pas nécessaire de revoir la loi de 1905 pour faire une place à l’Islam. Pourquoi change t-il d’avis ?

Il change d’avis car il interprète la situation d’une manière différente, comme son ex ministre de l’Intérieur Gérard Collomb l’avait fait aussi, avant de partir en octobre 2018.
Pendant la campagne, Emmanuel Macron déclarait que la loi de 1905 avait un caractère tolérant et libéral et que grâce à cela, elle pouvait être conservée et appliquée directement à l’Islam. N’oublions pas qu’Emmanuel Macron est un disciple de Paul Ricoeur et que, en la matière, Paul Ricœur disait de la laïcité qu’il fallait absolument la maintenir en l’état. 

Or, que se passe t-il depuis son élection ? Face au risque intégriste, Emmanuel Macron souhaite orienter la référence de la loi de 1905 vers un renforcement de la notion d’ordre public. Il considère surtout que les congrégations religieuses musulmanes ne sont plus à l’abri d’un putsch qui viendrait de prédicateurs radicaux. Et la seule façon de s’en préserver est de réformer les articles relatifs à la police des cultes, qui sont un peu plus d’une dizaine, compris entre le 18 et le 36.

C’est au nom du respect de l’ordre public qu’il faudrait réformer la loi de 1905, c’est cette variable qui a changé.