Petit guide de lobbying dans les arènes de l’Union européenne

Ils n’ont pas beaucoup fait parler d’eux lors de la campagne qui s’achève pour les élections européennes, mais les lobbyistes concentrent de plus en plus de critiques à mesure qu’est documentée leur influence dans la fabrique de la loi européenne.

Le registre commun à la Commission et au Parlement compte à ce jour environ 11 800 organisations déclarées comme représentantes d’intérêts auprès des décideurs et fonctionnaires de l’Union européenne (UE). Le nombre d’équivalents temps plein déclarés par celles-ci est de 24 894. L’Organisation non gouvernementale Transparency International estime quant à elle à environ 26 500 le nombre de lobbyistes présents de façon régulière à Bruxelles, et à environ 37 300 le nombre de personnes impliquées dans les activités de lobbying dans la capitale belge. Cette dernière concentre ainsi le deuxième plus gros bataillon de lobbyistes du monde, après la capitale fédérale américaine, Washington, DC.

L’accord de juin 2011, révisé en 2014 et instituant le registre des lobbyistes, définit ces derniers par l’activité qu’ils mènent, indifféremment de leur statut juridique. Ce qui inclut « toutes les activités menées dans le but d’influer directement ou indirectement sur l’élaboration ou la mise en œuvre des politiques et sur les processus de décision des institutions de l’Union, quel que soit le lieu où elles sont réalisées et quel que soit le canal ou le mode de communication utilisé ».

Combien dépensent-ils ?

Le secteur représente un business estimé à 3 milliards d’euros par an au sein de l’UE, selon des travaux du chercheur en sciences politiques Dieter Plehwe publiés en 2012 sur la base d’environ 5 000 organisations enregistrées alors sur le registre. Le chiffre est donc probablement bien en dessous de la réalité aujourd’hui.

Les lobbyistes les plus influents dépensent à eux seuls plusieurs millions d’euros par an. Le Conseil européen de l’industrie chimique, par exemple, dépense 12 millions d’euros chaque année et emploie 78 lobbyistes représentant 49 équivalents temps plein, dont 23 ont une accréditation au Parlement européen et peuvent y accéder comme bon leur semble. Parmi les plus gros lobbyistes, on retrouve également le cabinet FleishmanHillard, qui a établi illégalement en 2016, pour le compte de l’agrochimiste Monsanto, une liste de personnalités classées selon leur opinion présumée sur le glyphosate. Le cabinet emploie 60 lobbyistes, dont presque tous ont accès au Parlement, et dépense un peu moins de 7 millions d’euros par an pour défendre les intérêts de ses clients auprès des décideurs européens.

Légèrement moins dépensier, mais bien plus actif (sur le registre), Google est un des plus importants lobbyistes à Bruxelles. Le grand groupe du numérique n’emploie que 15 représentants, mais ceux-ci ont officiellement rencontré 220 fois des membres de la Commission européenne.

Qui sont les lobbyistes ?

Les « lobbys », cela veut tout et rien dire. Le métier de lobbyiste, en revanche, se décline sous différentes formes.

• Les lobbyistes « maison » (ou « in-house ») : ce sont ceux que l’on trouve en plus grand nombre à Bruxelles. Ils sont employés directement par les firmes ou par les associations industrielles (trade associations) regroupées par secteur, dont elles sont membres. Leurs noms vont de l’acronyme le plus abstrait, comme celui de l’ECPA (pour Association européenne pour la protection des cultures) au plus explicite Europatat, créé en 1952 par les producteurs de… pommes de terre. Autre exemple, American Chamber of Commerce, ou « AmCham », n’est pas une chambre de commerce, mais une organisation qui représente les intérêts d’une soixantaine de grandes firmes américaines, comme Chevron, Mars, Pfizer ou la Walt Disney Company.

• Les cabinets de lobbying : il s’agit de consultants employés par des cabinets de lobbying et de relations publiques, comme APCO, Burson Marsteller ou encore FleishmanHillard. Selon Sylvain Laurens, maître de conférences à l’Ecole des hautes études en sciences sociales (EHESS) et auteur du livre Les Courtiers du capitalisme, milieux d’affaires et bureaucrates à Bruxelles (Agone, Marseille, 2015), un consultant « junior » touche environ 2 000 euros par mois, quand un « senior » peut grimper jusqu’à 6 000 euros. Un poste à responsabilités comme fonctionnaire à la Commission européenne commence aux alentours de 4 000 euros.

• Les cabinets d’avocats : ils interviennent autant en amont, au moment de la rédaction de la loi, qu’en aval, pour éventuellement la contester devant un tribunal.

• Les think tanks (laboratoires d’idées) : jamais neutres, contrairement à ce qu’ils prétendent en vitrine, les think tanks sont d’importants véhicules d’influence. L’un des principaux, Friends of Europe (FoE), compte parmi ses membres des industriels de secteurs très variés : finance, médicament, ou numérique. FoE a déclaré 3,8 millions d’euros de dépenses de lobbying au registre de transparence de l’Union européenne en 2018.

• Les cabinets de défense de produits : inconnus du grand public et de la plupart des décideurs, ils vendent leurs services aux firmes et aux associations professionnelles. Exponent, Gradient ou encore The Weinberg Group emploient, eux, des scientifiques (statisticiens, toxicologues, ingénieurs, etc.) pour produire des études qui permettront d’entretenir le doute sur la dangerosité des produits face à des velléités réglementaires.

Qui influencent-ils à Bruxelles ?

Bien souvent le mot « lobbying » évoque les députés. Or l’influence sur les élus s’exerce seulement en fin de course. Pour être efficace, il est essentiel d’intervenir le plus en amont possible sur la conception et l’écriture de la loi, que ce soit pour l’amender, la diluer, la retarder ou… la supprimer.

Cette « capture du régulateur », comme l’appelle une théorie économique libérale énoncée dans les années 1970, a donc pour cible préférentielle les fonctionnaires de la Commission européenne, puisque c’est cette dernière qui détient le pouvoir de l’initiative législative.

• Les « policy officers » (responsables des politiques publiques) : ce sont eux qui sont au premier stade de l’élaboration de la loi. Viennent ensuite leurs chefs d’unités et leurs directeurs. Au sommet de la hiérarchie administrative, les directeurs généraux, et au sommet de la hiérarchie politique, les commissaires, à ne solliciter que pour des problèmes proportionnels à leur pouvoir, et d’égal à égal. On n’envoie pas un « junior » discuter avec la commissaire pour l’industrie par exemple, mais le PDG d’un grand groupe.

• Les « groupes d’experts » : un déficit d’expertise en interne a, très tôt dans la construction européenne, conduit la Commission à se reposer sur ces groupes. Réunis par les directions générales (DG concurrence, DG énergie, DG recherche, etc.), les « experts » peuvent être des représentants des Etats membres – c’est la majorité –, des universitaires, des membres d’ONG ou des lobbyistes. On dénombre près de 800 de ces groupes. Leur composition peu transparente et déséquilibrée fait régulièrement l’objet de critiques, notamment de la médiatrice de l’Union européenne, Emily O’Reilly. Le groupe d’experts sur les politiques fiscales de l’Union, par exemple, comprenait PricewaterhouseCoopers (PwC), un cabinet qui a conseillé plus de 350 multinationales pour leur « optimisation fiscale », ainsi que les « LuxLeaks » l’avaient révélé à l’automne 2014.

• Les agences réglementaires (et leurs comités scientifiques) : un peu à part de la fabrique de la loi bruxelloise, elles sont aussi les cibles d’un lobbying très technique. Agence du médicament (EMA à Londres, puis Amsterdam) ou des produits chimiques (ECHA, à Helsinki, en Finlande), elles sont chargées de surveiller des secteurs très réglementés. Et qui dit réglementation, dit forcément lobbying. Depuis une dizaine d’années, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), sise à Parme, en Italie, est fortement critiquée pour sa proximité avec les industriels des secteurs qu’elle doit contrôler et les conflits d’intérêts au sein de ses panels d’experts. En 2017, l’ONG Corporate Europe Observatory avait calculé que près de la moitié de ses experts étaient liés à l’industrie.

Comment influencent-ils la procédure législative européenne ?

Transmettre le bon message au bon moment et à la bonne personne constitue l’essentiel du lobbying. Or l’influence a beau être opaque, les méthodes employées par les professionnels de la persuasion sont, elles, bien connues et surtout légales. Les propositions d’amendements qui choquent tant l’opinion publique sont le pain quotidien au Parlement. Elles sont d’ailleurs rédigées par les représentants d’intérêts commerciaux comme par les ONG. Elles ne représentent cependant qu’une partie des outils de lobbying.

La pratique du lobbying du quotidien est plus terre à terre, voire plus bureaucratique qu’on ne l’imagine. Convaincre les décideurs européens requiert tout d’abord une parfaite connaissance des procédures législatives et des rouages de l’administration, ainsi qu’une maîtrise impeccable des subtilités hiérarchiques des organigrammes. C’est d’ailleurs pour cette raison que les cabinets de lobbying aiment recruter des personnes passées par un ou plusieurs postes à la Commission. On appelle ces allers (souvent sans retour) du public au privé le système des revolving doors – ou portes tambours.

Le « bon message » prend le plus souvent la forme d’un exposé de position (position paper) élaboré par le secteur ou une firme sur un projet législatif. Il est seriné lors de rendez-vous, par e-mail, dans les pièces jointes, lors de petites conférences et d’événements organisés au sein même du Parlement. Répéter en multipliant les canaux de transmission, telle est la recette pour être entendu.

Le « bon moment » est calé sur le processus de décision, qu’il soit au stade des discussions internes à la Commission, du débat au Parlement, des négociations au Conseil, ou des « trilogues », stade ultime de la recherche de compromis entre les trois institutions européennes.

La « bonne personne », enfin, dépend du stade du processus. Il s’agit pour les lobbyistes d’établir des relations fluides avec les fonctionnaires chargés du dossier ou les eurodéputés. Du côté de la Commission, on appelle cela le « dialogue avec les parties prenantes ».

Comment sont-ils encadrés ?

Les activités de lobbying sont très peu encadrées, et les mesures les visant sont relativement récentes. La plus ancienne est le registre de transparence du Parlement européen, sur lequel les lobbyistes sont invités à s’enregistrer depuis 1995. La Commission a également eu brièvement son propre registre, créé en 2008.

Ces registres ont ensuite fusionné pour laisser place, en juin 2011, à un registre commun aux deux institutions, mais que les représentants d’intérêts ne sont toujours pas obligés de renseigner. Une étude publiée en 2013 dans la revue Interest Group & Advocacy estimait qu’environ 75 % des représentants du secteur privé et 60 % des ONG étaient présents sur le registre. Selon Corporate Europe Observatory, jusqu’en 2013 une centaine de grandes firmes, comme Apple, Heineken, Nissan, ou encore des banques comme HSBC et UBS, en étaient absentes.

Sous la pression des ONG et de la société civile, la commission Juncker a, le 1^er décembre 2014, rendu l’inscription obligatoire pour les lobbyistes s’ils souhaitent rencontrer des commissaires européens, des membres de leur cabinet ou des directeurs généraux de la Commission (la liste des réunions est consultable sur IntegrityWatch, une initiative de l’ONG Transparency International). Une incitation qui a permis au registre de quasi doubler le nombre d’organisations déclarées entre la fin de 2014 et 2019, mais qui n’a pas réglé le manque de fiabilité des informations critiqué depuis sa création. Une enquête de Coporate Europe Observatory a notamment montré que les dépenses déclarées par Monsanto n’étaient pas cohérentes avec les revenus déclarés de ses lobbyistes.

Rendre le registre obligatoire attendra : après deux ans de négociations, les travaux ont été suspendus

La promesse initiale de Jean-Claude Juncker, que le candidat avait érigée en priorité, de rendre le registre obligatoire et applicable également au Conseil de l’UE, a cependant dû attendre septembre 2016 pour que la Commission n’en fasse la proposition formelle. Et pour un résultat nul : après deux ans de négociations laborieuses, les travaux ont été suspendus à l’été 2018 par le vice-président de la commission, Frans Timmermans, qui a jugé trop timide la volonté des institutions de mettre en place un véritable registre unique et obligatoire.

L’échec de la proposition a toutefois fait réagir les députés européens, qui ont voté, le 31 janvier 2019, une réforme de leur règlement intérieur contenant un amendement des Verts, adopté à une très courte majorité (quatre voix), malgré l’opposition du Parti populaire européen (PPE, droite). Celui-ci contraint désormais les eurodéputés les plus importants sur les dossiers législatifs (les rapporteurs, rapporteurs fictifs et présidents de commissions) à publier la liste de toutes les réunions prévues avec les lobbyistes.

Les négociations entre les trois institutions, reprises en février, n’ont même pas duré deux mois avant de s’effondrer à nouveau. En cause, « les membres du Conseil de l’UE, qui refusent tout engagement contraignant, le Parlement, qui traîne des pieds, et la Commission, qui refuse tout amendement de sa proposition initiale », explique Margarida Silva, chercheuse au sein de l’ONG Corporate Europe Observatory. « L’échec des négociations est particulièrement cuisant pour le vice-président de la Commission, Frans Timmermans, qui, en 2014, avait [lui aussi] fièrement et vigoureusement promis ce registre obligatoire », poursuit-elle.

Pour un officiel de Transparency International, « revenir sur ce point enverrait un signal désastreux aux citoyens avant les prochaines élections ».