Le risque systémique est plus élevé aujourd'hui qu'avant la crise

A la sortie de la crise financière globale, le G20 s'était engagé en 2009, à Londres puis à Pittsburgh, à mieux réguler le système financier international. Le G20 avait identifié une dizaine de dossiers clés parmi lesquels : les marchés dérivés et en particulier ceux de matières premières, les agences de notation, encadrer les bonus, les hedge funds, les ventes à découvert, les paradis fiscaux, renforcer la résilience des banques et lutter contre le risque systémique.

Bien que plusieurs avancées aient pu être réalisées, de nombreux dossiers restent encore en suspens et attendent de se voir concrétiser.

Une des difficultés les plus importantes que doivent affronter les régulateurs est le problème que posent les établissements financiers « trop importants pour faire faillite ». La crise financière nous a appris que l'importance systémique des établissements financiers ne pouvait se résumer à leur taille dans une logique de type « trop grosses pour faire faillite ». Les banques d'importance systémique se définissent également par leur complexité et leur interdépendance avec les autres institutions du système financier.

Dans son dernier « Rapport sur la stabilité financière dans le monde » daté d'avril, le Fonds monétaire international (FMI) pointe le problème des banques systémiques qui, malgré les réformes entreprises, reste entier. Ces banques systémiques continuent de bénéficier des subventions publiques implicites, partant du principe que l'État leur viendra en aide en cas de difficultés.

SUBVENTION IMPLICITE

Compte tenu des coûts économiques et sociaux de la faillite d'un tel établissement financier, le sauvetage apparaît ex-post comme la plus raisonnable des décisions mais il conduit à des transferts massifs d'argent des contribuables vers les bénéficiaires des programmes de sauvetage («privatiser les gains et mutualiser les pertes»). Surtout, la garantie d'être sauvé génère ce que les économistes appellent un aléa moral, c'est-à-dire un encouragement à prendre davantage de risques lorsque l'on se sent protégé.

L'appui que les pouvoirs publics ont apporté aux banques durant la crise a pris différentes formes, depuis les garanties de prêts jusqu'aux injections directes de fonds publics, qui ont accru dans certains pays le risque de défaut souverain. Ce soutien tacite permet aux banques de profiter d'une assurance gratuite et ainsi d'emprunter à des taux d'intérêts plus faibles.

La garantie offerte par l'Etat représente en quelque sorte une subvention implicite. En 2012, cette subvention implicite accordée aux banques d'importance systémique dans la zone euro représentait entre 90 et 300 milliards de dollars selon les estimations du FMI.

Depuis la crise financière mondiale, les gouvernements ont lancé d'ambitieux plan de réformes qui exigeaient des banques plus de fonds propres pour parer aux pertes éventuelles, et renforçaient la supervision des établissements d'importance systémique afin de réduire la probabilité et le coût des faillites. Ces réformes engagées ont réduit, sans pour autant la supprimer, la subvention implicite de l'État aux banques systémiques.

LIMITER LA TAILLE DES ÉTABLISSEMENTS FINANCIERS

De fait, la crise financière consécutive à la faillite de la banque d'investissement Lehman Brothers en septembre 2008 a conduit la sphère politique à offrir un soutien inconditionnel à tout établissement financier en difficulté dont la faillite pourrait engendrer des perturbations majeures.

Par ailleurs, à la sortie de la crise, les restructurations bancaires ont conduit à un secteur bancaire plus concentré avec des banques aujourd'hui moins nombreuses et plus grosses. La fragilité systémique en zone euro est ainsi aujourd'hui plus grande qu'en 2007 à la veille de la crise financière globale.

Une solution simple pourrait être de limiter la taille des établissements financiers. Mais en même temps, des banques de grande taille sont capables d'offrir une gamme étendue de produits et services financiers, à des prix plus bas et à destination d'une clientèle plus large et plus diversifiée.

Les réformes à venir doivent donc s'efforcer de réduire la probabilité des difficultés financières et de désactiver le lien pernicieux entre crise bancaire et crise souveraine. Le projet d'union bancaire en zone euro apparaît dans ces conditions crucial. Le défi consiste néanmoins à rendre cette union bancaire crédible en évitant une trop grande complexité. Elle devra également être complétée d'une « taxe systémique » à la façon d'une taxe du type « pollueur-payeur » fondée sur la contribution au risque systémique de chaque établissement.